방송광고 미디어렙 구조, 가닥 잡히나?
방송통신위원회, 상반기 중 방송광고 판매제도
개선 법안 마련 후 연내 도입 완료 예정
방송광고 거래제도 변화에 대한 관심이 날로 커지는 가운데, 지난 3월 18일, 프레스센터 20층 대회의장에서 ‘방송광고판매제도 개선방안 마련을 위한 토론회’가 개최됐다. 정보통신정책연구원 초성운 박사, 단국대학교 언론정보학부 박현수 교수, 방송통신위원회(이하 방통위) 방송운영과 김재철 과장이 발제를 맡았으며, 학계, 광고계, 방송계, 법조계 등에서 토론자로 참여했다. 법개정의 주무 부처인 방송통신위원회가 직접 주최한 토론회라는 점에서 더 큰 의미를 부여할 수 있었다.
방송통신위원회 송도균 부위원장은 “10년 넘게 끌어온 방송광고제도 개선이라는 이슈를 논의함에 앞서, 광고주의 이익, 방송과 광고의 발전, 시청자의 권익을 골고루 아우르는 문화와 산업의 꽃이 피어나길 바란다”며 토론회의 의의를 설명했다. 또한 사회를 맡은 김유경 교수(한국광고학회 회장)도 지속적으로 제기돼 온 방송광고 거래제도에 대한 변화가 업계의 합의나 정치적 결정이 아닌 법적인 판단에 의해 추진된다는 점은 아쉽지만 비정상적인 방송광고 판매제도의 개선을 환영한다며, 발전적인 토의를 통해 합리적인 결과를 도출해 나갈 것을 약속했다.
다만 현행 시스템의 최대 수혜자라 볼 수 있는 취약매체(종교방송, 지역방송 등)에 대한 적절한 대안을 마련해야 하는 과도기적인 문제를 철저히 분석해 선의의 피해자가 발생하지 않도록 노력해야 한다는 의견도 덧붙였다.
초성운 그룹장(정보통신정책연구원 방송정책연구그룹)은 ‘방송광고판매제도 개선방향 및 기대효과’라는 주제의 첫 번째 발제에서 타 매체에 대한 지상파 TV의 경쟁력이 상대적으로 하락하여 2002년 이후 지상파 방송광고의 매출이 지속적으로 감소하고 있음을 지적하고, 이는 디지털 전환을 위한 재원마련과 프로그램의 질적 향상에 어려움으로 작용할 수 있어, 방송콘텐츠 산업 육성 등에 차질을 빚게 된다고 설명했다
또한 현행 국내 지상파 방송광고 판매제도는 방송사간 경쟁을 억제할 뿐 아니라, 프로그램의 질적 향상에 대한 경제적 유인을 저해하는 문제점을 지니고 있으며, 코바코의 정보독점도 합리적 시장기능을 방해하여 거래비용을 증가시키는 제도로 평가하고, 이를 해소하기 위해서는 광고요금 규제 및 정보독점의 철폐가 전제된 미디어렙의 경쟁체제 도입이 필요하다고 강조했다.
또한 미디어렙의 도입형태는 기본적으로 완전경쟁이 바람직하나, 제도 도입 초기에는 1사 1렙 이상이 시장에 존재하는 구조가 될 것이라 예측했다. 끝으로 광고산업진흥 및 육성은 방통위가 운영하는 발송발전기금을 활용하여, 정부의 콘텐츠 광고진흥정책으로 통합 운영되는 것이 효율적이라고 평가했다.
두 번째 발제를 맡은 단국대학교 언론영상학부 박현수 교수는 ‘방송광고판매제도 변화에 따른 취약매체 지원 방안’이라는 내용의 발표에서 “헌법재판소의 판결에 의해 연계판매나 취약매체 지원 등에 대한 미디어렙의 강제적 의무는 주장하기 힘든 상황”이라며, “무리한 요구나 지나친 자사 이기주의를 탈피하고 광고산업 전체의 발전과 성장을 유도할 수 있는 대승적인 합의가 필요하다”고 설명했다. 따라서 지역방송사를 포함한 취약매체의 경우, 보다 다각적이고 전략적인 패키지 구성이 필요하다고 제안했으며, 종교방송사들은 직간접적인 지원방안 마련이 필요하다는 의견을 피력했다. 또한 방송광고 판매시장 경쟁 도입에 따른 취약 매체 지원과 광고진흥사업 등을 지속적으로 추진할 새로운 주체가 반드시 필요함을 강조했다.
끝으로 방송광고 판매제도 개선관련 법령을 준비 중인 방송통신위원회의 김재철 과장은 현재 방송광고 판매제도 개선을 위한 정책적 고려사항으로 방송광고의 판매형태, 공/민영 구분 여부, 사업자수, 지분제한 등을 포함한 소유 및 진입규제와 마지막으로 매체의 균형 있는 발전방향이라고 설명했다. 김재철 과장의 발제를 근거로 정리해본 미디어렙 도입과 관련된 정책적 과제는 아래와 같다.
우선 가장 핵심적인 내용은 방송광고의 판매형태를 어떻게 가지고 가느냐이다. 가장 기본적인 논의로 볼 수 있으며, 방송편성과 광고영업을 분리하는 미디어렙 형태로 갈 것이냐, 아니면 코바코 도입 이전의 제도였던, 직접판매 형식으로 갈 것이냐의 문제이다. 직접판매의 경우 방송사의 자율적 광고판매를 통한 방송사의 자율성을 제고 하고 시장 효율성을 높일 수 있으나. 이 경우 방송편성과 광고영업의 영향력을 배제하가 어렵기에 미디어렙이라는 완충 지대를 두고 공공성과 공익성을 담보하자는 의견도 있다. 이 사항에 대해서는 헌재 판결의 취지 등을 고려해 적용하겠다는 것이 방통위의 입장이다.
다음은 공/민영의 구분이다. 정치적 이슈로 인해 가장 많은 논의가 이루어지고 있는 부분이기도 하다. 현재 방송사의 구조가 공영과 민영으로 구분되어 있는 상황에서 방송광고 판매영역의 구분도 공영과 민영으로 나누어야 하는지에 대한 검토가 필요한 작업이다. 하지만 MBC가 공영이냐 민영이냐를 결정해야 하는 요소가 가장 큰 걸림돌이며, 아울러 공영과 민영으로 분리하여 미디어렙을 설립할 경우, 헌재의 판결 내용 중 하나인 실질적인 경쟁체제의 도입을 실현하지 못해 다시금 위헌요소로 남을 수 있다는 점이 쟁점으로 보인다. 해외의 경우 공민영으로 구분되고 있는 경우가 많이 있으나 공영방송은 광고가 없는 경우가 대부분이다. 때문에 현재 방송구도와 시장 안정성 등을 고려해 정책을 결정할 필요가 있다.
다음 이슈는 광고시장에서 유효경쟁 기반 조성 및 시장 안정성 확보를 위해 시장규모를 고려한 적정 사업자 수를 검토하는 것이다. 완전자율로 갈 경우 군소 미디어렙 난립 등 과도한 경쟁으로 시장이 혼탁해질 가능성이 있고, 제한적인 허가제로 갈 경우 시장자율성 및 경쟁도입 시효성이 저하될 우려가 있어 이에 대한 논의가 이루어지고 있다.
아울러 진입 및 소유규제에 대한 논점이 있다. 시장의 경쟁 수위에 따라 방송광고판매사업에 대한 합리적 진입절차가 도입되어야 한다는 의견이 있다. 이는 진입규제 수위에 따라 허가, 승인, 등록, 신고 등의 방법이 있지만 헌재의 판결을 기준으로 기본권 침해 최소화 및 방송의 공공성, 공익성 달성을 근거로 허가제에 무게가 실리고 있다.
마지막으로 논의 되고 있는 내용은 소유규제와 관련된 이슈이다. 경영상의 독립성과 공정경쟁 기반 마련 등을 위해 미디어렙 소유규제를 검토 한다는 점이다. 최근 방송법 등의 개정을 통해 방송사의 소유제한에 대한 논의가 이뤄지고 있는 가운데, 헌재의 판결에서는 소유 및 겸영에 대한 별도의 언급이 없다. 따라서 미디어렙의 소유규제에 대한 내용은 현행 방송사업자에 대한 소유규제 개선 및 방송광고 판매사업자 지위를 고려하여 결정하겠다는 내용이다.
이러한 내용을 근거로 살펴보면, 방송광고 판매제도를 제한적으로 갈 것이냐 아니면 자율적으로 갈 것이냐에 대한 여러 가지 이슈를 고려하고, 헌재가 요청하는 공공성과 공익성을 담보하는 수준에서 실질적 경쟁체제를 도입하여야 한다는 내용을 종합적으로 적용해 최종 시행 방안을 결정할 것으로 보인다. 제한적 경쟁으로 간다는 것은 1공영 1민영, 자율적 경쟁으로 간다는 것은 완정경쟁시장을 의미하다 해외 사례나 국내 현실을 고려해 볼 때 1사 1렙 정도가 가능할 것이라는 게 업계의 전반적인 의견이다.
다만 이렇게 1사 1렙의 기조로 방송광고 판매제도가 개편될 경우 두 가지 문제점이 야기될 수 있다. 첫 번째는 그간 방송광고공사 체제에서 행해지던 연계판매(끼워팔기)관행에 의한 지역방송과 종교방송에 대한 간접지원과, 코바코의 공익사업에 관한 내용이다.
예상되었던 바와 같이 방송광고 판매제도의 변화는 지역방송을 포함한 취약 매체와 종교 방송 등에 적지 않은 영향을 미치겠지만 이에 대한 지원방식에 대해서는 다소 의견차가 있었다.
지역, 종교방송계의 경우 코바코에서 연계 판매 등을 통해 지원하는 방식이 유일한 대안임을 강조한 반면, 대부분의 학계 업계 인사는 취약매체와 종교방송을 구분하여, 취약매체의 경우 한시적으로 기금을 통한 직접적 지원을 실시하여 경쟁력을 갖출 수 있게 하거나, 방송권역 확대 등을 통한 정책적 지원을 하고, 종교방송의 경우 한시적인 지원은 가능하나 결국 종교재단 등을 통한 지원이 바람직한 형태라는데 의견을 모았다.
광고진흥사업의 경우 방송광고 판매제도의 구조가 변화할 경우 발생할 수 있는 공백을 우려하며, 광고관련단체 등을 통한 지속적인 사업의 유지가 반드시 필요하다는 게 학계와 업계의 공통적인 의견이었다. 특히 이를 위해 정부차원의 다각적인 지원도 필요하며, 광고진흥에 대한 통합 운영의 필요성이 대두되었다.
결국 방통위는 현행 코바코의 지상파 방송광고 판매대행에 대한 독점적 규정이 헌법의 정신에 맞지 않는다는 판결과 함께 제기된 실질적 경쟁 도입 등에 대한 의견을 종합하여, 상반기 중 개정법안을 마련해 연내 도입하여, 방송광고 시장의 혼란을 막겠다는 강한 의지를 가지고 있다. 현정부의 정책 추진 과정을 보면 상당히 급속도로 이루어질 것으로 판단되나, 이러한 정책 수립 과정 가운데 정작 광고산업의 발전보다 정치적 논리로 결정되는 상황이 발생하지 않도록 광고계의 지속적인 관심이 필요하다.
‘PPL 도입 방안 및 기대효과’ 심도 있는 논의 이뤄져
PPL 관련법의 법제화 확정 시급해
현재 PPL광고 시장규모를 2~3년 전과 비교했을 때 2배 이상 커진 것으로 판단되며, 과거에는 대기업 위주 PPL광고가 주를 이루었다면 현재는 중소기업부터 대기업에 이르기까지 다양한 클라이언트들이 PPL광고를 진행하고 있다. 뿐만 아니라 유명한 지역이나 음식점 등의 광고도 활발하게 이뤄져 지역경제의 성장 및 문화콘텐츠 측면의 육성에도 긍정적인 영향을 준다는 평가다. 따라서 몇 년 전부터 PPL 관련법의 법제화 확정이 무엇보다 시급하며, 전문적이고 체계적인 교육기관 설립과 현재 시장에 대한 분석 및 정보교류가 필요하다는 목소리를 높이고 있다.
게다가 방송광고시장의 침체가 심화되고 전통적인 방송광고의 효과가 감소되는 상황에서 안정적인 방송제작 및 디지털 전환을 위한 재원 확보가 필요하게 됐다. 따라서 방송광고 환경변화에 적합한 신유형 방송광고를 도입하여 미래 방송재원 확보 및 전통적인 TV광고를 보완할 수 있는 방안이 검토되어야 한다는 말이다. 그것이 기존 음성적으로 시행되고 있는 PPL의 양성화와 제도화이다.
변상규 호서대 뉴미디어학과 교수는 PPL 도입 시 기대할 수 있는 효과에 대해 지난 3월 20일 개최된 ‘방송광고제도 개선방안 마련을 위한 토론회’에서 6가지로 설명했다.
우선 ▲시장 자율성 제고를 통한 방송광고시장의 활성화를 기대해볼 수 있으며, ▲방송프로그램 제작 및 디지털 전환을 위한 재원을 확충할 수 있다. 또 ▲방송광고에 대한 매력도 제고 및 T-commerce 등 양방향 방송광고의 활성화의 효과가 있다. 게다가 ▲현실감 있는 양질의 방송콘텐츠를 제공할 수 있으며, ▲방송 광고 및 제작 시장의 투명성을 제고하며, ▲국내 미디어 산업의 경쟁력 및 국내 산업의 인지도 제고에 도움을 준다는 것이다.
이은규 MBC 드라마PD협회장은 이날 “방송국의 주 수입원으로 85%정도를 차지하고 있는 광고가 40% 이하로 떨어지면 당장에 컨텐츠의 양과 질이 붕괴될 것이고, 디지털 전환을 위한 재원마련도 현실적으로 어려워 질 것이라고 본다”고 언급하며, “재원마련을 위해서라도 PPL 도입은 좀 더 속도를 낼 필요가 있다”고 강조했다. 그는 또 “PPL의 판매와 제작, 사후 심의의 단계를 분절되어 생각할 것이 아니라 각각의 파트의 기능을 한 흐름으로 생각하여 아이템 선정에서부터 규제와 심의 문제까지 현장중심의 시스템을 잘 만들어야 할 필요가 있다”고 덧붙였다.
방송 광고 및 제작 시장 활성화를 위해 가상광고와 간접광고 도입 관련 방송법 개정안이 상정된 것은 지난해 말이다. 그러나 PPL의 부정적인 견해에 대한 논란은 계속되고 있다. 과도한 PPL로 인해 시청자의 시청 흐름을 방해 한다거나 프로그램이 지나친 상업화로 치닫는 것에 대한 우려다. 변 교수는 “광고주로부터 프로그램 제작 및 편성에 대한 독립성을 침해당할 우려가 있고 방송사와 외주제작사간의 공정 거래 관행이 정착될 지도 불투명하다”고 말해 향후 국회 방송법 개정 논의에 따라, 의견수렴 등을 통해 도입 취지는 충분히 살리되 부작용을 최소화하는 방향으로 시행방안이 마련되어야 할 것이다. 구체적으로 PPL에 관한 원칙과 범위, 기준을 세우는 것이 가장 시급하다는 의미이다.
외국에서도 PPL은 방송재원 확보 및 미디어 산업 경쟁력 제고 차원에서 PPL 원칙적 금지에서 제한적 허용으로 전환하는 추세다. PPL 도입에 대해 허용범위, 허용장르, 허용기준, 거래 방식, 사후 규제 체계 등 짚고 넘어갈 문제들이 산재해 있지만 오랫동안 끌어왔던 이슈였던 만큼 좀 더 속도감 있는 도입 정책이 마련되길 기대해 본다.
‘고열량·저영양’어린이 식품 광고 제한 규정 삭제
복지부, “연기됐을 뿐 올해 재추진 할 계획”
보건복지가족부가 추진하는 ‘어린이 식생활안전관리 특별법(’08.3.21 공포, ’09.3.22 시행)’의 내용 중 텔레비전 방송을 이용한 고열량·저영양 식품의 광고를 제한한다는 규정에 대해 그동안 광고업계는 끊임없이 문제 제기를 하였다. 어린이 기호식품의 관리 및 어린이의 올바른 식습관 지도를 통해 어린이의 건강 증진을 도모한다는 법령의 취지는 충분히 이해되지만 국제적 경기불황의 여파로 국내 기업들도 극심한 경영 악화에 시달리고 있는 이 때, 기업의 건전한 마케팅 활동과 매체산업에 악영향을 줄 것으로 판단되는 법령에 찬성할 수 없는 까닭이다. 한국광고단체연합회는 이와 관련 지난 12월 8일 광고계의 입장을 정리한 건의문을 제출했다.
내용인즉슨 고열량·저영양 식품의 텔레비전 광고를 오후 5시부터 오후 9시까지 제한한다는 제8조 1항에 대해, 그 시간은 어린이 주 시청시간대뿐만 아니라, 성인 주 시청시간대까지 포함된다고 보며, 부모의 시청지도가 충분히 가능한데도 불구하고 광고 자체를 금지하는 것은 과도한 규제라고 판단했다.
또 광고제한 시간 외에도 만화, 오락 등 어린이를 대상으로 하는 프로그램의 ‘방송법’ 제 73조 제2항 제2호에 따른 중간광고에는 고열량·저영양 식품의 광고를 금지한다는 제8조 2항의 경우도 프로그램 자체가 학부모의 지도를 요하는 경우가 많아 시청지도가 가능하며, 광고 내 자막 등을 통해 충분히 고지가 가능한 사항이므로 광고주의 마케팅 활동을 과도하게 제한하는 것으로 판단했다. 게다가 1항에 따른 텔레비전 광고 제한 시간 외에도 어린이의 잘못된 식생활 습관을 조장하는 광고 등을 하는 자에 대하여 해당 광고의 내용 변경 또는 광고를 금지할 수 있다는 제8조 3항과 이에 따른 광고의 내용 변경 또는 금지를 명하고자 하는 경우에는 어린이 식생활 안전관리 위원회의 심의를 거쳐야 한다는 제8조 4항의 경우도 방송심의에 관한 규정 제57조를 준수해 성인 시간대에 방송되는 광고 등에 대해서 무제한적으로 규제를 가능하게 하는 조항으로 우려되는 상황이라고 판단되어졌다.
한국케이블TV방송협회 역시 금번 입법 내용이 시행되면 해당광고의 전면 금지로 PP업계가 위기에 봉착될 것이라는 보도자료를 발표한 바 있다. 협회는“시행령(안)에 명시된 광고에 대한 금지가 시행되면 지난해 케이블TV 광고시장 실적 기준 총 380억 원의 직접적인 피해가 예상되고, 중간광고 및 연계광고 등 간접효과까지 더하면 1천억 원대까지 피해가 늘어날 것으로 보인다”고 주장했다. 또 “어린이 건강보호 등 공익증가를 위해 단순히 법률을 통한 규제 보다는 방송과 언론을 통해 실질적 생활 개선운동을 추진하는 것이 바람직”하다고 밝히고,“정부의 정책목표인 어린이 식생활 안전을 위해 사업자들도 자율적으로 지원할 것”이라고 밝혔다.
결국 시행일을 일주일 남겨놓고 지난 3월 17일 정부는 광고업계와 매체사, 식품업계가 처한 경제적인 상황을 고려해 ‘어린이 식생활안전 특별법 시행령 제정안’을 심의, 의결하면서 논란을 빚어왔던 과자, 라면, 햄버거 등의 TV광고를 저녁시간대에 방영하지 못하도록 하는 조항은 제외시켰다.
이로써 관련업계는 당분간 한시름 놓았지만, 복지부는 방송통신위원회에서 광고 제한 규정에 대해 부처 간 협의기간 연장 요청으로 연기됐을 뿐 광고 시간제한 규정의 시행시기가 2010년 1월 1일인 점을 감안하여 방송통신위원회, 방송사업자 등과의 합의를 거쳐 금년 내 시행령 개정을 통해 고열량·저영양 광고 제한 규정의 도입을 재추진할 계획이라는 입장을 밝혀 지속적인 관심이 필요하다.
